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京城官方,观点|“两网”融合才能“一网”情深

发表于 2020-01-11 10:20:52

京城官方,观点|“两网”融合才能“一网”情深

京城官方,我国城市轨道交通(简称城轨交通)发展晚、起步慢。长期以来,常规公交是解决我国城市交通问题的主要手段。直到2017年,全国常规公交客运量仍占城市公共交通客运总量的近57%,“主角”地位很牢固,戏份也很足。

新千年以来,我国城轨交通进入了连续翻番的快速发展周期。城轨通车里程从2000年的169.5公里,增长到2017年年底的5033公里,增长30倍;开通城轨城市数量从4个增长到34个;城轨交通客运量从6亿人次增长到183亿人次,增长30倍;城轨交通与常规公交客运量比值也从0.02增长到0.25。城轨交通的角色越来越重要,戏份也越来越多。

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城轨交通对小汽车司机的吸引力有限

国际经验显示,城轨交通发展并不能大幅度吸引小汽车司机转乘公共交通,这项吸引不会超过15%。城轨交通大部分的客源必然来自于原有的常规公交的分流。由此,伴随城轨交通的发展,常规公交的客运总量开始进入下行区间。特别是在已经开通城轨交通里程较多,并实现城轨交通网络化运营的城市,不少已经出现了常规公交与城轨交通“角色互换”的现象。上海、广州和北京、南京城轨交通客运量分别在2014年、2016年、2017年超过常规公交,相继进入了城轨交通为“主角”的城市公共交通新时代。这是国外城轨交通先发城市的现实经验,也是我国大中城市公共交通发展的必然趋势。

城轨交通的开通和进一步成网发展,对传统的公共交通供给结构带来重大冲击,也触发了一系列新问题和新挑战。在缺乏理念更新、政策引导、技术规范、机制协调的情况下,常规公交与城轨交通“两张网、两张皮”的现象比较普遍,公交线路优化与城轨交通开通不匹配、衔接不畅、换乘较远等问题长期存在,进而导致“黑出租车”“黑摩的”不时出现。同时,大客流走廊逐步被城轨交通线路所占据或吸引,常规公交被分流的压力突出,致使常规公交运营企业原本收支倒挂的经营状况更是雪上加霜。受此影响,政府对常规公交的财政补贴压力随之提高,常规公交运营企业职工收入水平增长困难,运营服务改善和提升缺乏资金保障等问题开始出现,进一步发展将成为恶性循环。此外,政府还面临城轨交通持续高投入、高补贴的投资建设和运营保障压力。上述现象和问题与政府实施公共交通优先发展战略,大力发展城轨交通的目的和初衷严重违背,必须引起高度重视。

发挥好常规公交与城轨交通协同价值

由此,如何处理和协调常规公交和城轨交通之间的关系,日益成为理论研究和现实讨论的热点问题。近年来,国内外一些城市的经验做法值得借鉴。

思想上要开导。无论是城市管理者,还是公共交通企业的经营者,都要认清轨道交通大发展优势和趋势,要解放思想、更新理念,突破“一亩三分地”的保守思想、“非此即彼”的对立思维和“打小算盘”的狭隘意识,探索推进常规公交与城轨交通两网融合、一体发展。常规公交企业要因势而谋、因势而动、因势而进,主动适应以城轨交通为主动脉的公共交通供给新格局,做好接力、补充和错位发展,主动优化线网结构,大力发展支线公交、定制公交、特色公交。探索推进客货融合、交旅融合、站城融合,谋求常规公交企业转型升级的新战略、新路径。

政策上要引导。囿于发展历史和管理体制,大多数城市常规公交和城轨交通由不同的运营主体、监管主体负责,两者之间的竞争大于合作。作为公共服务的供给主体和责任主体,政府必须积极协调、主动引导。就此,国外一些城市出台了专项制度和工作手册。比如,美国俄勒冈州交通局公共交通分局在名为《协调挑战》的报告中,系统阐述了多种交通方式协调的体制、效益、障碍等方面的政策。国内的东莞市出台了常规公交与轨道交通衔接的总体规划,青岛、贵阳等城市则编制基于城轨交通线路的专项衔接方案等。

技术上要指导。我国大多数城市都是新近才加入城轨交通城市的行列,对如何协调常规公交与城轨交通缺乏经验,国家层面也缺乏可以依循的上位技术规范。学界对国内外城市常规公交和城轨交通衔接模式和技术路径研究不少,但尚未形成可推广的技术规范。近期,深圳、青岛等城市通过出台地方标准的方式迈出了一步。2017年,深圳市出台了《轨道—公交—慢行三网融合实施方案编制指引(试行)》,青岛市发布了《青岛市常规公交与轨道交通衔接导则》,为其他城市提供了良好示范和借鉴。

机制上要疏导。通过常规公交与城轨交通行政管理一体化、票制一体化实现两者的融合发展,是国内外通行的做法之一。此外,巴黎、新加坡和重庆等城市,通过将常规公交与城轨交通交由同一市场主体经营,变外部协调为内部平衡有效解决了两者一体化融合发展的问题。以重庆市为例,公交集团和轨道集团整合之前,76.6%的乘客通过步行到达轨道站,由城轨交通换乘常规公交的仅20.3%。2009年重庆交通开投集团组建以来,着力推进公共交通一体化发展。到2018年年底,重庆市已有超过60%的常规公交线路与城轨交通衔接,94%的轨道站点出站100米即可换乘公交。

目前,国内越来越多的城市加入了发展城轨交通的序列。预计到2020年,将有55个城市开通城轨交通。相关城市必须“早谋划、早布局”,高度重视常规公交与城轨交通的关系协调、角色转换问题,力求在思想上、政策上、技术上、机制上寻求突破,切实发挥常规公交与城轨交通的协同价值,切实提升城市公共交通的总体吸引力和竞争力,确保城市公共交通总体效率、效能和效益最优化、最大化。

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责编/郭琪

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